國際貿(mào)易不確定性增加，支持保護政策有待完善。有研究表明，我國要保證農(nóng)產(chǎn)品的供求平衡，至少需要35億畝農(nóng)作物種植面積，而目前國內(nèi)能提供的農(nóng)作物種植面積只有25億畝，也就是說，約有相當10億畝種植面積的農(nóng)產(chǎn)品需要進口，其中僅大豆進口折面積的缺口就有5億畝。這決定了中國的農(nóng)業(yè)一定是國際開放體系中的農(nóng)業(yè)，中國的糧食安全也必須在開放體系中統(tǒng)籌考慮國際國內(nèi)兩個市場。從近期看，開放條件下的糧食安全在兩個方面面臨挑戰(zhàn)。一是利用國際市場的不確定性增加。新冠肺炎疫情在全球的蔓延以及疫情防控轉(zhuǎn)為常態(tài)化趨勢，各國增加糧食儲備的傾向抬頭，提高了國際糧食貿(mào)易的成本并帶來不確定性；中美經(jīng)貿(mào)摩擦同樣抬高了進口成本，同時造成國內(nèi)生產(chǎn)者和行業(yè)從業(yè)人員預(yù)期的不穩(wěn)定以及大豆及玉米種植面積的波動。二是如何平衡國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策與國際規(guī)則。一方面，由于資源稟賦的原因，我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)競爭力先天不足，有必要加強國內(nèi)支持保護；另一方面，WTO將政府提供的服務(wù)按是否扭曲價格和貿(mào)易區(qū)分為“黃箱”和“綠箱”兩種，我國入世時亦承諾，對特定農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)支持不超過該產(chǎn)品年度生產(chǎn)總值的8.5%?，F(xiàn)在的問題是，我國如何在較低農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅和符合WTO規(guī)則的前提下，加強對農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的支持和保護，這是一個需要認真研究的課題。

努力提高國家糧食安全保障水平

展望未來一個時期，實現(xiàn)谷物基本自給、口糧絕對安全、保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的戰(zhàn)略目標，既面臨風險和挑戰(zhàn)，也具備基礎(chǔ)和條件，通過努力是完全可以實現(xiàn)的。下一步，要堅持把確保國家糧食安全作為治國安邦的頭等大事，全面實施國家糧食安全戰(zhàn)略，努力提高糧食綜合生產(chǎn)能力和保障水平，重點做好以下幾個方面的工作。

切實保護耕地資源，加強高標準農(nóng)田建設(shè)。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是國家糧食安全的命脈所系。一是嚴守耕地保護紅線。根據(jù)第二次全國土地調(diào)查，我國現(xiàn)有耕地18.65億畝，隨著建設(shè)用地的增加，今后耕地的保有量只少不多，要像愛護眼睛一樣保護珍貴的耕地資源。要堅守18億畝耕地紅線，全面落實15.5億畝永久基本農(nóng)田保護制度，嚴禁“非農(nóng)化”。耕地的保護不能只保數(shù)量，也要保質(zhì)量。要完善耕地質(zhì)量標準，加強質(zhì)量驗收評定，切實解決耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地中的“占優(yōu)補劣”問題，同時要實施好耕地質(zhì)量保護和提升行動。二是加強高標準農(nóng)田建設(shè)，確保2022年建成10億畝旱澇保收高標準農(nóng)田。要切實落實地塊規(guī)整、渠系配套、地力提高、能灌能排、“以電代油”、機耕有路、防護有網(wǎng)等建設(shè)內(nèi)容，解決一些地方高標準農(nóng)田建設(shè)標準不高、投入不足問題。要進一步整合預(yù)算內(nèi)投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、土地整治資金，提高高標準農(nóng)田建設(shè)標準，加大中央財政投資。地方也要通過整合涉農(nóng)資金、提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、調(diào)整地方債券使用方向等，加大投入力度。三是加快重大水利工程建設(shè)，加強節(jié)水供水工程建設(shè)，到2022年確保有效灌溉面積達到10.4億畝，農(nóng)業(yè)用水系數(shù)進一步提高。在有條件的地方開展渠系末端計量水費試點工作。

大力推進農(nóng)業(yè)科技進步，用現(xiàn)代化手段裝備農(nóng)業(yè)。耕地有限，科技無限。在有限的耕地上實現(xiàn)糧食的增產(chǎn)節(jié)本增效，根本出路在科技。一是加快種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。我國制種研發(fā)與發(fā)達國家相比有差距，但也有亮點，有條件加快發(fā)展。要加強種質(zhì)資源的普查、收集、保護和評估利用。支持科研院校和農(nóng)業(yè)企業(yè)開展協(xié)作攻關(guān)，加強雜交優(yōu)勢利用、分子設(shè)計育種、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、高效制種繁種等關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，培育和推廣高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆、適機的突破性品種，加快良種的更新?lián)Q代。要整合品種研發(fā)力量和種業(yè)企業(yè)，解決品種過多過雜和低水平競爭問題，加快培育具有國際競爭力的現(xiàn)代種業(yè)集團。二是加強農(nóng)業(yè)技術(shù)集成創(chuàng)新和推廣力度。要以農(nóng)業(yè)科研體制和推廣體系改革為動力，以推廣先進適用技術(shù)為主攻方向，以廣泛開展增產(chǎn)增效模式攻關(guān)為抓手，加強技術(shù)的篩選和集成，著手推廣一批高產(chǎn)高效栽培技術(shù)、病蟲害綠色防治技術(shù)、地力保護提升技術(shù)、高效節(jié)水灌溉技術(shù)、農(nóng)藝農(nóng)機適用技術(shù)等，提高糧食生產(chǎn)的科學化、現(xiàn)代化水平。三是進一步提高農(nóng)業(yè)機械化水平。這是糧食生產(chǎn)節(jié)本增效、提高競爭力的關(guān)鍵領(lǐng)域。2004年以來，我國農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展進入快車道，耕種收綜合機械化率從34.3%提高到2019年的70%，但是發(fā)展還不平衡。要支持農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級，突破大馬力機耕深翻、水稻機插機拋、無人機撒藥、甘蔗機械收割、山地適用小型機械等方面的技術(shù)瓶頸，努力將農(nóng)業(yè)機械化提高到一個新水平。四是支持鼓勵智慧農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，提升農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用水平，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理模式的現(xiàn)代化。

優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)整體效益。處理好確保糧食安全與優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置的關(guān)系，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的永恒課題。一是要明確作物安排的優(yōu)先序。我國耕地資源有限，不能滿足所有的農(nóng)產(chǎn)品需求已是既定事實，因此國內(nèi)農(nóng)業(yè)作物安排必須有保有壓、有取有舍。盡管大田生產(chǎn)比經(jīng)濟作物效益低，但是為確保糧食安全，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然要按照一?？诩Z、二保谷物、三保重要農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)先序來安排，這是一個重要原則。二是優(yōu)化區(qū)域布局。要按照比較優(yōu)勢的原則加快糧食生產(chǎn)功能區(qū)和主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)保護區(qū)建設(shè)，“兩區(qū)”建成后，國內(nèi)生產(chǎn)可以滿足95%的口糧、90%的谷物、60%的棉花和糖料、45%的油菜籽消費需求。建設(shè)項目和投資要優(yōu)先保證“兩區(qū)”的需要，同時要建立健全主產(chǎn)區(qū)獎勵制度和產(chǎn)銷區(qū)之間的利益平衡機制。三是堅持大食物安全理念，統(tǒng)籌利用好農(nóng)業(yè)資源。要大力推廣套種、輪作模式，積極發(fā)展糧草兼作、農(nóng)牧結(jié)合的種養(yǎng)模式，提高土地利用率；要積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高資源綜合利用率。統(tǒng)籌利用耕地、林地、草原、河湖、海洋資源，拓寬資源利用和食物來源。四是要按照市場需求，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，把低質(zhì)低效和不對路的產(chǎn)品調(diào)減下去，把專用、優(yōu)質(zhì)、綠色、安全的產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展起來，從整體上提高農(nóng)業(yè)效益。

大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，穩(wěn)步推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。在高起點上發(fā)展糧食生產(chǎn)，離不開組織制度創(chuàng)新。要在堅持家庭承包制不動搖、土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上，適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村分工分業(yè)發(fā)展的新形勢新要求，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。一是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這是解決“誰來種地”問題的核心。近年來，包括種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，以及社會化服務(wù)組織等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展態(tài)勢良好，顯示出較強的市場生命力，是擔綱未來農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的生力軍。變革中的農(nóng)業(yè)大有用武之地，要通過廣辟渠道、搭建平臺、政策激勵、引育結(jié)合，鼓勵更多有志青年留在農(nóng)村，支持大學畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、復(fù)轉(zhuǎn)軍人和城市知識青年下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。要高度重視農(nóng)村實用型人才培養(yǎng)，建立政府引導、市場主體參與、適度競爭的職業(yè)農(nóng)民教育培訓體系，完善培訓內(nèi)容，加大培訓力度，打造一支愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的農(nóng)業(yè)人才隊伍。要幫助各類主體解決生產(chǎn)經(jīng)營中的實際問題，提高經(jīng)營管理水平，并帶動小農(nóng)戶共同發(fā)展。國家對糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的各類支持政策，要進一步向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。二是引導土地有序流轉(zhuǎn)，要通過建立縣鄉(xiāng)村土地托管機構(gòu)和仲裁機制，降低土地流轉(zhuǎn)的風險和交易成本，處理好轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出方的利益關(guān)系，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營。三是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后社會化服務(wù)體系，為廣大農(nóng)戶特別是新型經(jīng)營主體提供全方位服務(wù)。政府要區(qū)分服務(wù)屬性給予必要支持，提高服務(wù)的可及性和便捷性。

加大支農(nóng)強農(nóng)政策力度，完善農(nóng)業(yè)支持保護體系。對農(nóng)業(yè)的支持保護在當前有著特別的重要意義。一是要扭轉(zhuǎn)財政支農(nóng)支出趨緩的局面，切實加大對農(nóng)業(yè)的投入。2018年，經(jīng)合組織國家對農(nóng)業(yè)的支持總額為3352億美元，占其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的29.2%，同比增加2.5%，且逐年上升；同年，我國的農(nóng)業(yè)支持總額占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比例為17.8%，同比下降1.5個百分點，且連續(xù)4年下降。這顯然與前些年糧食供求寬松、近年財政收支壓力加大、一些地方抓糧的意識放松、責任淡化有關(guān)，確需引起我們的注意。鑒于目前農(nóng)民種糧收益滑到新低、糧食供求面臨轉(zhuǎn)向緊平衡的關(guān)坎、內(nèi)外部環(huán)境復(fù)雜多變，有必要發(fā)出加強糧食生產(chǎn)的信號，首當其沖的就是要千方百計增加財政投入，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民種糧積極性、地方政府抓糧積極性下降的局面。新增投入要向主產(chǎn)區(qū)、新型經(jīng)營主體，以及向高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技傾斜，把有限的資金用在刀刃上。二是完善價格支持和生產(chǎn)者補貼。小麥和稻谷的最低收購價政策不能取消，要繼續(xù)保持政策框架并加以完善。價格支持與生產(chǎn)者補貼作用機理不同，生產(chǎn)者補貼可彌補生產(chǎn)成本、穩(wěn)定收益，而價格支持主要是穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)預(yù)期。小麥和稻谷是最重要的基本口糧，我國小麥、稻谷的生產(chǎn)供給分散在千家萬戶，需求剛性增長且替代性極小，要保證較高的自給率和市場穩(wěn)定，沒有價格支持穩(wěn)定預(yù)期是不行的。小麥、稻谷最低收購價要盡量貼近市場，增加政策的靈活性和彈性，同時通過限定收購總量以適應(yīng)WTO規(guī)則。各類生產(chǎn)者補貼要進一步完善，目前已將良種補貼、農(nóng)資補貼和糧食直補合并為地力保護補貼，按地畝打卡發(fā)放到農(nóng)戶，減少了操作成本，但如何強化對種糧的激勵作用，還需進一步探索。東北的大豆、玉米等品種的生產(chǎn)者補貼如何統(tǒng)籌，還需要研究。三是加強金融、保險對農(nóng)業(yè)的支持。繼續(xù)實施定向降準政策，加大再貸款、再貼現(xiàn)支持力度，降低“三農(nóng)”貸款銀行存款準備金率，將貸款盡職負責制度落實到位，提高涉農(nóng)信貸投放積極性。發(fā)展農(nóng)村普惠性金融，優(yōu)化農(nóng)戶授信機制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，拓寬抵押物范圍，推廣農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈金融模式。在政府的支持下，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較快，已覆蓋了稻谷、小麥、玉米種植面積的一半以上，到2020年覆蓋率要提高到70%。下一步，要進一步擴面提質(zhì)，總結(jié)三大作物完全成本保險試點經(jīng)驗并適時推廣，同時穩(wěn)妥推進農(nóng)產(chǎn)品收入保險，擴大大災(zāi)保險試點。

建設(shè)現(xiàn)代流通體系，加強儲備應(yīng)急管理。加強糧食的流通效率和儲備能力，是確保糧食安全必不可少的環(huán)節(jié)。一是健全糧食市場流通體系。要堅持多主體、市場化的改革方向，充分發(fā)揮市場機制對糧食資源配置的作用，激發(fā)市場活力，加快發(fā)展糧食深加工體系，培育區(qū)域性糧食骨干企業(yè)。二是加強糧食倉儲物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在重要節(jié)點擴建新建改建一批倉儲設(shè)施，提高智能化水平，增強安全運行能力。解決“卡脖子”路段交通運輸瓶頸，暢通糧食物流。積極擴大散貨物流能力（散裝、散卸、散運、散存），提高自動化水平，將糧食流通環(huán)節(jié)的損失率由5%降到3%。三是完善儲備制度，加強應(yīng)急管理。要按照中辦發(fā)[2019]48號文件的要求，進一步改革完善糧食儲備管理制度，合理確定政府儲備規(guī)模，科學劃分中央儲備、地方儲備功能定位，優(yōu)化儲備區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)。中儲糧要切實落實政策性功能和經(jīng)營性功能分開的要求，充分發(fā)揮“大糧倉”作用。要完善糧食預(yù)警監(jiān)測體系，準確把握國內(nèi)外糧食形勢，提高應(yīng)急反應(yīng)能力，防范市場異常性波動風險。要加強糧食需求側(cè)管理，抑制不合理消費需求，減少“餐桌上的浪費”。

優(yōu)化進出口結(jié)構(gòu)，深化農(nóng)業(yè)國際合作。要把保證國家糧食安全置于不斷擴大開放合作的大背景下來加深認識，牢固樹立開放型的國家糧食安全觀。一是要充分估計中美關(guān)系緊張對糧食貿(mào)易的影響，堅持底線思維，在努力維護我國權(quán)益和貿(mào)易正常化的同時，要積極優(yōu)化糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品進口的全球布局，推進進口來源多樣化，建立長期穩(wěn)定的進口渠道，避免受制于人。二是要完善重要農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額和國營貿(mào)易管理，健全進口監(jiān)測體系，加強檢疫檢驗，把握好進口規(guī)模、節(jié)奏和時機，同時嚴厲打擊走私行為。三是把境外農(nóng)業(yè)投資合作、構(gòu)建全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)上升到國家戰(zhàn)略層面來謀劃和部署，充分發(fā)揮我國國內(nèi)市場需求的規(guī)模優(yōu)勢，充分考慮合作方的利益關(guān)切，進一步鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去，加強國際農(nóng)業(yè)合作，完善全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈，提升對國際資源的掌控能力。四是主動參與全球農(nóng)業(yè)治理，積極推動WTO改革，維護國際多邊貿(mào)易體制和貿(mào)易自由化，積極爭取于我國有利的國際環(huán)境，為世界糧食安全作出新貢獻。